LONGREAD: Open normen in het omgevingsplan, een toverformule?

Door: Eelco Fijma en Leonie de Waard

De Omgevingswet moet voor meer openheid en flexibiliteit in de fysieke leefomgeving zorgen, met open normen als stokpaardje van deze nieuwe wet- en regelgeving. We gaan toe naar een andere houding ten aanzien van initiatieven: van “nee, tenzij”, naar “ja, mits”. Nu rijst een aantal vragen. Hoe zien die open normen eruit? En hoe zit het straks met de uitvoerbaarheid en de juridische toetsing van deze open normen? In dit artikel onderzoeken wij het idee van de open norm en of dit in de praktijk net zo goed werkt als op papier, aan de hand van de Belvedère uitspraak van de Raad van State (27 oktober 2021, ECLI:RVS:NL:2021:2388) en de daarna door de Raad van State gevraagde conclusie van 5 april 2023 over de toetsing van omgevingsplanregels in een vergunningsprocedure.

Werken met open normen

Het omgevingsplan heeft als doel om nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen op een andere manier aan te sturen dan met het huidige bestemmingsplan. Het uitvoerbaarheidsvereiste zoals we dat nu voor het bestemmingsplan kennen, wordt met het omgevingsplan losgelaten. Dat maakt het makkelijker om in het omgevingsplan globalere of meer op de hoofdlijn gerichte regels op te nemen. Pas later, als een concrete aanvraag zich aandient, wordt afgewogen of een activiteit toelaatbaar is of niet.

We nemen een voorbeeld. De toegestane bouwhoogte van gebouwen is een bestemmingsplan vaak zo geregeld: “de bouwhoogte van een gebouw is maximaal X m.” Een meer open normering voor de toegestane bouwhoogte in een omgevingsplan zou er als volgt kunnen uitzien: “de bouwhoogte van een gebouw sluit aan bij de bebouwingshoogte van de omgeving van dat gebouw”. Met zo’n norm kan later worden afgewogen welke hoogte van dat gebouw precies aanvaardbaar is. Dit geeft een initiatiefnemer die een dergelijk gebouw wil realiseren meer ruimte bij de ontwikkeling van zijn bouwplan.

Dit lijkt het bestuurlijke Ei van Columbus. In plaats van je als gemeentebestuur met een bestemmingsplan vooraf tot in detail te moeten vastleggen op de realisering van een bepaald project, kan het bestuur volstaan met de vaststelling van een globaal en flexibel omgevingsplan met veel interpretatie- en afwegingsruimte.

Het mooie daarbij lijkt, althans voor de overheid, dat die open normen van het omgevingsplan dan juridisch vaststaan (onherroepelijk zijn). Bij een discussie of juridische procedure over zo’n omgevingsvergunning moeten de ruime omgevingsplanregels als een juridisch gegeven worden beschouwd en kunnen op zichzelf dus nauwelijks meer juridisch worden aangevochten.

Maar gaat het echt zo werken? Dit hangt voor een deel van het oordeel van de bestuursrechter af. Het werken met open normen in een bestemmings- of omgevingsplan is een fenomeen dat in de jurisprudentie de laatste tijd veel aandacht krijgt.

Open normen volgens de Belvedère uitspraak

De Belvedère uitspraak – ook bedoeld als een doorkijkje naar de Omgevingswet – formuleert een aantal criteria voor het opnemen van open normen in het omgevingsplan. Dat klinkt tegenstrijdig, maar deze criteria zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat de planregel nog voldoende rechtszeker is. De open norm moet in het omgevingsplan voldoende en objectief worden begrensd, en/of worden uitgewerkt in aanvullende beleidsregels.

Zo is “initiatieven moeten een passende maatvoering hebben” te vaag om rechtsgeldig te zijn. Deze regel is op duizend-en-een manieren te interpreteren – dat leidt tot chaos. Wanneer we het eerdere voorbeeld van bouwhoogte aanhalen, is een open norm wel te realiseren. “De bouwhoogte van een initiatief moet passen bij de bebouwingshoogte van de omgeving” is een stuk meer flexibel dan voorheen in het bestemmingsplan, maar biedt ook voldoende houvast voor de uitvoering en juridische toets. Eigenlijk zijn de open normen dus vooral te gebruiken bij specifieke onderdelen binnen het omgevingsplan, maar niet zozeer voor het vaststellen van basisnormen.

Voor de uitleg van zo’n open norm over een specifiek planonderdeel kan gebruik worden gemaakt van beleidsregels. Hierin kunnen de verschillende invullingsmogelijkheden van de open norm nader worden uitgewerkt. Zo kunnen aan het genoemde voorbeeld van de open norm over de bebouwingshoogte beleidsregels worden gekoppeld met een nadere uitwerking van het begrip omgeving en de hoogtebepaling die wellicht per type gebouw kan verschillen. Deze beleidsregels kunnen in de uitvoering vervolgens gemakkelijker worden aangepast dan het omgevingsplan zelf. Dit kan zorgen voor de flexibiliteit die met de Omgevingswet wordt beoogd.

Die rechtszekerheid is binnen het fysieke domein een terugkerend thema. Een tweede vraag is hoe we straks om moeten gaan met juridische bezwaren tegen de open normen. Bij een bestemmingsplan geldt dat eenmaal vastgestelde regels rechtsgeldig zijn – een zekerheid waar we over het algemeen op kunnen terugvallen. Alleen als een planregel overduidelijk in strijd is met een hogere wettelijke regeling of een algemeen rechtsbeginsel kan deze regel bij een beroepsprocedure over een omgevingsvergunning onverbindend worden geacht. Dit wordt het evidentiecriterium genoemd. Maar hoe doen we dit straks?

Conclusie Raad van State

De Raad van State heeft in februari 2023 gevraagd om een juridisch advies over de wijze waarop de rechter regels van het omgevingsplan kan toetsen in een vergunningsprocedure. En of het eerder genoemde evidentiecriterium in omgevingszaken toegepast kan blijven worden. Deze conclusie is op 5 april 2023 door Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeyer uitgebracht (ECLI:RVS:2023:1367).

Deze conclusie komt er in het kort op neer dat er geen aanleiding is om omgevingsplanregels met een open normering bij een beroepsprocedure anders juridisch te toetsen dan de regels van een bestemmingsplan. Het evidentiecriterium blijft dus ook van toepassing op het omgevingsplan, al wordt er in de conclusie wel een uitzondering op geformuleerd.

Die uitzondering betreft het later, bij de uitvoering van het omgevingsplan, aanpassen van beleidsregels waarin de open normen van dat plan zijn uitgewerkt. Het kan dan niet zo zijn dat deze beleidsregels worden aangepast, maar dat de gemeente zich bij juridische discussie op het evidentiecriterium beroept. Want de rechter heeft die aangepaste beleidsregels bij de vaststelling van het omgevingsplan immers nog niet kunnen beoordelen. De flexibiliteit werkt dus wel twee kanten op, en het is dan nodig om de volledige juridische toets te doorlopen.

Uiteraard moet worden afgewacht of en in hoeverre de Raad van State deze conclusie overneemt.

Spelregels van open normen

Samengevat, het lijkt duidelijk te zijn dat het werken met open normen in het omgevingsplan aan een aantal spelregels zal zijn gebonden:

1. De basisnormen moeten in het omgevingsplan blijven staan.
   Het omgevingsplan opbouwen aan de hand van ruime, zeer flexibele normen om in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen, lijkt geen formule voor succes. Een open norm als “de omgevingsvergunning wordt verleend als er geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat” is al snel veel te ruim. In zoverre krijgt het omgevingsplan als ‘plan waar alles maar kan’ dus geen toverkracht.

 

2. Open normen kunnen wel een hulpmiddel zijn bij de uitwerking of invulling van omgevingsplanregels in een concrete situatie.
   De paradox is dat om binnen het omgevingsplan ruimte te kunnen creëren met open normen, je eerst scherp in beeld moet hebben waar je deze normen op wilt toepassen. Door middel van deze open normen en beleidsregels is tot op zekere hoogte een flexibele invulling mogelijk.

 

3. Open normen zonder beleidsregels bieden waarschijnlijk minder afwegingsruimte.
   Belvedère uitspraak gaat over open normen, aangevuld met beleidsregels. Dat roept de vraag op of er geen open normen gebruikt kunnen worden zonder die beleidsregels. Dit is volgens de conclusie mogelijk, mits de open norm zelf voldoende is afgebakend. Echter, dit zorgt dan weer voor minder flexibiliteit: beleidsregels kunnen gemakkelijker worden aangepast in de uitvoering. Bovendien ontbreekt hierbij dan de verlengde normstelling die een beleidsregel mogelijk maakt waarbij in de afweging of een aangevraagde activiteit wel of niet past in het omgevingsplan gebruik van kan worden gemaakt.

 

4. Het na vaststelling van het omgevingsplan aanpassen of verruimen van beleidsregels kan leiden tot nieuwe juridische discussie over die regels.
   Dit is dus de uitzondering op het evidentiecriterium. De flexibiliteit van het werken met beleidsregels gaat niet zo ver dat die beleidsregels na vaststelling van het omgevingsplan later desgewenst zonder enige consequentie kunnen worden versoepeld of verruimd. Aangepaste beleidsregels zijn dus opnieuw vatbaar voor juridische discussie. Daarom is het belangrijk om daar voor de aanpassing goed over na te denken.

De open norm tóch wat meer sluiten
Al sinds jaar en dag geldt in het ruimtelijk domein de discussie over flexibiliteit versus rechtszekerheid. In het geval van de Omgevingswet kiest de wetgever nadrukkelijk voor flexibiliteit en dit kan zorgen voor druk op de rechtszekerheid. Zowel voor de uitvoerbaarheid als voor de juridische toetsing is het van belang om open normen iets meer te sluiten. Bij de opstelling van het omgevingsplan moet in beeld worden gebracht welke afwegingsruimte in het plan nodig of passend is en hoe deze ruimte uit het oogpunt van een rechtszeker plan voldoende kan worden afgebakend. De mogelijkheid beleidsregels later aan te passen biedt daarbij nog flexibiliteit.

Ook daar is een ‘maar’ aan verbonden: het verlenen van vergunningen onder flexibele regels zet een bepaalde standaard. Het kan niet zomaar zo zijn dat initiatief X volgens bepaalde normen wordt vergund, maar dat vergelijkbaar initiatief Y na aanpassing van beleidsregels met strengere eisen te maken krijgt, of omgekeerd. Latere aanpassing van die beleidsregels is gebonden aan hetzelfde juridische toetsingskader als het kader dat geldt voor de opstelling van het omgevingsplan.. We moeten wel uitkijken dat straks de rechter niet de beleidsruimte gaat opvullen met jurisprudentie; dat is niet waar deze wet voor was bedoeld.   Open normen kunnen dus flexibiliteit bieden, mits ze zijn ingebed in een duidelijk ontwikkelkader.