Longread: Initiatieven onder de Omgevingswet in de overgangsfase

Door: Eelco Fijma en Leonie de Waard

1 januari 2024 nadert met rasse schreden. De datum dat de Omgevingswet in werking treedt, en daarmee het tijdelijke omgevingsplan. Tot (naar verwachting) 2032 worden initiatieven getoetst aan dit tijdelijke plan en hebben gemeentes de tijd om een definitieve versie van het omgevingsplan op te leveren. Initiatiefnemers kunnen en willen uiteraard niet jaren wachten op dit definitieve plan. Wat verandert er nu concreet voor de gemeente na het in werking treden van de Omgevingswet? Hebben we het hier vooral over nieuwe terminologie voor gelijksoortige processen of komt er meer bij kijken? In deze blog onderzoeken wij wat er na 1 januari precies verandert.

De initiatiefnemer is – net als in de huidige situatie – leidend. Deze kan twee mogelijke routes bewandelen bij een aanvraag: een verzoek tot een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna BOPA) of een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan. Voor beide routes gelden inhoudelijk dezelfde eisen. Zowel voor een besluit tot wijziging van het omgevingsplan als voor een BOPA geldt dat er sprake moet zijn van “een evenwichtige toedeling van functies aan locaties”, met andere woorden: is dit een juiste plek voor deze activiteit? Ook moet in beide gevallen worden voldaan aan de instructieregels van het Rijk en de provincie. Voor beide besluiten geldt ook dat naarmate de afwijking ten opzichte van het geldende tijdelijke omgevingsplan groter is, de motiverings- en onderzoekslasten toenemen. Maar dat zijn wij al gewend.

In het kort: BOPA of omgevingsplanwijziging?

Zoals gezegd, mag een initiatiefnemer, net als onder de Wet ruimtelijke ordening, voor de realisering van zijn initiatief in principe zelf kiezen tussen een planafwijking en een planwijziging. Er geldt wel een bepaalde bandbreedte. De keuze tussen het wijzigen of afwijken van het omgevingsplan is sterk afhankelijk van de concreetheid van het initiatief en/of de gewenste flexibiliteit.

Afwijken met een BOPA is alleen mogelijk voor concrete initiatieven: een vergunning kan alleen worden verleend voor een concreet project. Het instrument van het wijzigen van het omgevingsplan kan zowel worden ingezet bij concrete initiatieven als nog nader uit te werken initiatieven waarbij het belangrijk is om flexibiliteit te bieden. Soms is het niet mogelijk om met een BOPA te werken. Met een BOPA kan alleen van de regels van het omgevingsplan worden afgeweken; deze regels kunnen niet worden gewijzigd. Het kan voorkomen dat de omgevingsplanregels op de aangevraagde projectlocatie van de BOPA een belemmering vormen voor de realisering van het project. Denk aan een aanvraag om een pand in gebruik te nemen als woning terwijl daar vlak naast nog een bedrijf is gevestigd. Het kan dan zijn dat dit bedrijf een dusdanige hinder oplevert dat de aangevraagde woning geen aanvaardbaar woon-  en leefklimaat zal hebben. In dat geval is het werken met een BOPA niet mogelijk. Om de woning desgewenst toch te realiseren is dan een aanpassing van het omgevingsplan nodig waarbij ook de regels voor de bedrijfsfunctie worden aangepast.

Realisering van een project met de BOPA

De BOPA is niet veel anders dan de buitenplanse bestemmingsafwijking, behalve dan dat het nu gaat om een afwijking van het omgevingsplan. Een verschil met het bestemmingsplan is dat het omgevingsplan niet alleen ruimtelijke regels, maar ook allerlei andere regels over de fysieke leefomgeving zal bevatten. Dit betekent dit dat met de BOPA niet alleen van ruimtelijke regels maar ook van de andere regels kan worden afgeweken. Het gaat bij de BOPA dus om een integrale afweging van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving en niet meer om alleen een ruimtelijke afweging. Ook de reactietermijn verandert. Gemeentes moeten binnen een termijn van acht weken uitsluitsel geven over het al dan niet verlenen van de aanvraag (de reguliere procedure van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht). Er zijn uitzonderingen waarbij een termijn van 26 weken wordt aangehouden. Bijvoorbeeld als er voor het initiatief een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt, als er sprake is van een activiteit met aanzienlijke effecten voor de fysieke leefomgeving, zoals een nieuwe ontwikkeling waarvan de gemeente weet dat de lokale bevolking daar veel bezwaren tegen heeft.

Bevoegd gezag

In de meeste gevallen beslissen burgemeester en wethouders over een BOPA-aanvraag. De gemeenteraad kan echter gevallen aanwijzen waarbij de raad zelf een bindend advies zal uitbrengen. Burgemeester en wethouders moeten dan conform dit advies over de BOPA beslissen. Ook kan het zo zijn dat er, afhankelijk van de omvang van de aanvraag, nog andere adviseurs bij een BOPA-aanvraag worden betrokken.

De procedure is verder op zich eenvoudig. De initiatiefnemer dient de BOPA-aanvraag bij de gemeente in. Burgemeester en wethouders nemen als bevoegd gezag daar na raadpleging van alle adviseurs een beslissing over in de vorm van het wel of niet verlenen van een omgevingsvergunning.

Participatie is een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet. Voordat een aanvrager zijn BOPA-aanvraag indient zal hij dan ook eerst de omgeving bij zijn project moeten betrekken. Om dit werkbaar te houden zullen gemeenten hier invulling aan moeten geven door het ontwikkelen van een participatiebeleid.

Als het gaat om een BOPA waarvoor de beslistermijn van 26 weken geldt, wordt de procedure ingewikkelder. Er zal dan eerst een ontwerpbesluit moeten worden opgesteld en ter inzage moeten worden gelegd. Tegen dit ontwerpbesluit kunnen zienswijzen ingediend die door het bevoegd gezag meegewogen moeten worden in de uiteindelijke besluitvorming.

Voor de initiatiefnemer verandert er qua verantwoording niet veel: hoe groter de aangevraagde verandering, hoe uitgebreider de verantwoording logischerwijs moet zijn. Deze verantwoording heeft verschillende aspecten. In een beleidsmatige onderbouwing wordt beschreven hoe het initiatief past binnen het beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Ook moet worden uitgewerkt dat het initiatief voldoet aan instructieregels van het Rijk en geen ontoelaatbare nadelige gevolgen heeft voor de omgeving waarin het gerealiseerd moet worden. Tot slot moet verantwoording worden afgelegd over de wijze waarop het vooroverleg- en participatietraject is uitgevoerd en wat de uitkomsten daarvan zijn.

Verwerking van BOPA’s

Direct na de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft het werken met de BOPA voor de gemeente als voordeel dat voor de realisering van een project geen aanpassing van het omgevingsplan nodig is. Het ontwikkeltraject van het omgevingsplan wordt dan niet doorkruist door het moeten maken van omgevingsplandelen voor bepaalde initiatieven. BOPA’s moeten voor de realisering van (permanente) bouwwerken in afwijking van het omgevingsplan later alsnog in het (definitieve) omgevingsplan worden verwerkt. Daarbij gelden volgens het IPLO de volgende termijnen:

• vóór 1 januari 2027: uiterlijk op 1 januari 2032 in het omgevingsplan zijn verwerkt;
• na 1 januari 2027: uiterlijk binnen vijf jaar in het omgevingsplan zijn verwerkt.

De aanpassing van het omgevingsplan wordt dus eigenlijk alleen uitgesteld. Om deze taak goed te kunnen uitvoeren is het nodig dat de verleende BOPA’s bij de gemeente worden geregistreerd. Ook moet er een aanpak worden ontwikkeld voor de verwerking van de BOPA’s. Worden deze meegenomen in planwijzigingen voor andere ontwikkelingen of wordt er een periodieke veegwijziging van het omgevingsplan ingesteld? De wijze van inpassing van een BOPA in de meer algemene regels van het omgevingsplan kan best een juridische puzzel worden.

Hoewel een van de voorwaarden voor het aanvragen van een BOPA de mate van concreetheid betreft, kan de BOPA ook worden opgeknipt. Zo kan eerst een gebruiksafwijking voor een gebied worden aangevraagd en de bouwvergunning pas later. Op basis van de eerste verleende vergunning, kan later de omgevingsvergunning voor de bouw en eventuele andere uit te voeren activiteiten worden aangevraagd. Dit geeft een initiatiefnemer de mogelijkheid om zijn project stapsgewijs uit te werken. Er zit voor de initiatiefnemer wel een risico aan deze werkwijze. De tweede vergunning moet passen binnen het (ruimtelijke) kader van de eerste. Als de initiatiefnemer bij het uitwerken het project zodanig wil aanpassen dat het niet meer in overeenstemming is met wat er ruimtelijk volgens de eerste vergunning mogelijk is kan de tweede vergunning niet worden verleend. Denk aan een aanpassing van de maatvoering of de situering van de bebouwing.

Wijziging van het omgevingsplan

Een wijziging van het omgevingsplan kan worden ingezet voor initiatieven die nog niet concreet zijn uitgewerkt of waarbij een bepaalde mate van flexibele invulling wenselijk kan zijn. Ook bij meer complexe initiatieven waarbij sprake is van een grote(re) afwijking wordt dit instrument ingezet. Denk bijvoorbeeld aan de realisering van een nieuwe woonwijk in het buitengebied of de transformatie van een oud bedrijventerrein naar een woongebied. In tegenstelling tot de BOPA, is de omgevingsplanwijziging altijd een uitgebreide procedure en worden beslissingen door de gemeenteraad genomen. Het is mogelijk dat de gemeenteraad vastlegt dat het college in bepaalde gevallen deze bevoegdheid overneemt.

Bij het maken van een omgevingsplandeel voor een initiatief tijdens de overgangsfase moet er rekening mee worden gehouden dat dit deel later moet worden ingepast in het totale volwaardige omgevingsplan.

Tijdens de overgangsfase is niet vereist dat bij de vaststelling van een omgevingsplandeel voor een initiatief direct alle regels die noodzakelijk zijn voor een evenwichtige toedeling van functies op die locatie al in het vaststellingsbesluit worden meegenomen. De regels waaraan wordt getoetst met het oog op een evenwichtige toedeling komen voor een nieuw initiatief in de overgangsfase dus nog steeds uit verschillende bronnen. Naast het nieuwe stuk omgevingsplan, kunnen dat ook regels uit de bruidsschat en eventueel gemeentelijke verordeningen zijn.

Globaal zijn er in dit verband voor de aanpassing van het omgevingsplan voor een nieuw initiatief tijdens de overgangsfase twee mogelijkheden:

• Opstellen van een compleet nieuw omgevingsplandeel voor het initiatief. Dit is inclusief omzetting van de bruidsschatregels en integratie van de gemeentelijke verordeningen dat later één op één kan worden overgenomen in het volwaardige omgevingsplan. Het tijdelijke omgevingsplan komt hierbij voor de betreffende locatie bij wijziging dus volledig te vervallen.
• Een gedeeltelijke aanpassing die meer is afgestemd op het initiatief, waarbij het tijdelijke omgevingsplan voor een deel blijft gelden. De aanpassing of omzetting van overige regels volgt pas bij de opstelling van het volwaardige omgevingsplan.

Een aandachtspunt van de eerste optie is dat op het moment dat een nieuw initiatief zich aandient nog niet altijd duidelijk hoeft te zijn hoe in de gemeente met alle bruidsschatregels en verordeningsregels in het totale volwaardige omgevingsplan zal worden omgegaan. Dat biedt flexibiliteit, maar kan ook op een later moment tot complicaties leiden.

Voordeel van de tweede optie is dat later het aanpassingswerk voor het initiatief minder is, terwijl in combinatie met de bruidsschatregels en de eventuele gemeentelijke verordeningsregels toch een aanvaardbare inpassing in de fysieke leefomgeving kan worden verzekerd. Bijkomend voordeel is dat de gemeente bij deze optie meer regie kan houden bij de omzetting van de regels van het tijdelijke omgevingsplan en gemeentelijke verordeningen in het volwaardige omgevingsplan. Een mogelijk nadeel is dat het omgevingsplan een lappendeken wordt: de interne consistentie wordt daarmee niet bepaald bevorderd. Voor alle afwijkingen die je nu doorvoert, moet goed worden doordacht wat de consequenties daarvan zijn.

Voor beide opties geldt eigenlijk dat het handig – zo niet noodzakelijk – is dat er bij de gemeente begin 2024 op zijn minst enig beeld is over hoe de structuur of het casco van het definitieve omgevingsplan er op hoofdlijnen uitziet. Naarmate dit minder het geval is, wordt de kans groter dat de omgevingsplanaanpassingen voor initiatieven achteraf niet goed passen binnen het totale plan. Dat vraagt dan weer om extra plancorrecties of bijstellingen waardoor de overgang van het tijdelijke naar het volwaardige omgevingsplan nog complexer wordt.

Conclusie

Onder de Omgevingswet heeft een initiatiefnemer, net als nu, de keuze tussen een vergunningstraject of een planwijziging voor de realisering van een project dat niet past binnen regels van het tijdelijke omgevingsplan. Het verschil zit hem vooral in de reikwijdte van de onderbouwing van de aanvraag.

De gemeente moet ter voorbereiding op de Omgevingswet rekening houden met beide routes. De gemeentelijke organisatie moet natuurlijk op het werken met de BOPA worden afgestemd. Logisch in dit verband is bijvoorbeeld het opstellen van een modelonderbouwing die een initiatiefnemer kan gebruiken voor zijn BOPA-aanvraag. Het werken met BOPA’s is mogelijk aantrekkelijk omdat dit de gemeente meer tijd geeft voor de voorbereiding van het definitieve omgevingsplan, hoewel ook het risico bestaat dat er bij het maken van dit plan later een inhaalslag met aanpassingen moeten worden gemaakt. Het is overigens geen garantie dat de eerste aanvragen voor een wijziging van het omgevingsplan niet al in 2024 binnenkomen. De gemeente zal daarom ook voor het op aanvraag doorvoeren van omgevingsplanwijzigingen tijdens de overgangsperiode naar het definitieve omgevingsplan in 2032 een werkwijze moeten ontwikkelen.