Longread: Aan het werk met het omgevingsplan in vier stappen

De Omgevingswet mag dan zijn uitgesteld tot 1 januari 2024, het werk dat gedaan moet worden is dat niet. De transitieperiode tot 2029 is vooralsnog niet verlengd; dat omgevingsplan moet er komen. Maar hoe maak je een begin met zo’n groots project? Wij zetten vier stappen op een rij die kunnen helpen. In deze eerste blog gaan we dieper in op de eerste twee stappen, volgende week duiken we in stap drie en vier.

Allereerst is het van belang de omgevingsvisie in grote lijnen vastgelegd te hebben. De omgevingsvisie is een strategische visie voor de lange termijn voor de hele fysieke leefomgeving en bevat de gemeentelijke ambities en beleidsdoelen. Daarmee is het het belangrijkste richtinggevende kader voor het omgevingsplan. De kwaliteit  van de visie zal uiteindelijk in belangrijke mate de kwaliteit en het draagvlak voor de keuzes in het plan bepalen. De gemaakte keuzes in de omgevingsvisie worden in het omgevingsplan juridisch vertaald en uitgewerkt. Zonder die omgevingsvisie is het een stuk moeilijker om afwegingen te maken voor het omgevingsplan. Wanneer er (nog) geen omgevingsvisie in voorbereiding is, kan als een alternatieve oplossing worden geïnventariseerd welke beleidsdocumenten er binnen de gemeente zijn met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Denk bijvoorbeeld aan een structuurvisie, afwijkingenbeleid of beleidsnota’s over deelgebieden, zoals detailhandel en horeca.

Stap 1: wat is het omgevingsplan precies?

Het is belangrijk om te inventariseren wat het omgevingsplan precies is en welke verschillen er bestaan met de huidige manier van werken. Welke instrumenten worden er straks ingezet als we met de Omgevingswet aan het werk gaan? Nieuw is onder meer de mogelijkheid om in het omgevingsplan voor allerlei verschillende activiteiten een omgevingsvergunningsregeling op te nemen.  Dit heet de binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Ook behoort het opnemen in het omgevingsplan van een directe verplichting tot de mogelijkheden. Zorg dat je dit inzichtelijk maakt en dat iedereen die straks met het omgevingsplan moet werken hierbij betrokken wordt.

Het omgevingsplan bevat alle gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving. Op basis van de Omgevingswet stelt elke gemeente één omgevingsplan vast voor het hele grondgebied. Dat is een groot verschil met de vele bestemmingsplannen die gemeentes nu hebben. In plaats van het vaststellen van alleen ruimtelijke regels voor een deel van de gemeente, moet er nu een plan worden gemaakt dat het grondgebied van de hele gemeente dekt. Bovendien moet dit plan samenhangende regels bevatten over meer dan alleen de ruimtelijke aspecten. Denk aan welstand, bodem en milieubelastende activiteiten.

Daarnaast gaat de Omgevingswet meer uit van het idee van uitnodigingsplanologie. Bij die benadering moet er meer ruimte zijn voor organische gebiedsontwikkelingen en initiatieven vanuit de samenleving. De overheidssturing beperkt zich meer tot de hoofdlijnen gericht op de langere termijn. Het is mogelijk om in het omgevingsplan regels te stellen die qua detailniveau vergelijkbaar zijn met een bestemmingsplan. Voor locaties waar dat wenselijk is, geeft de Omgevingswet gemeente de ruimte om het omgevingsplan flexibeler in te richten dan bestemmingsplannen die gebaseerd zijn op de Wet ruimtelijke ordening.

Functies worden dan globaler en op een hoger abstractieniveau toebedeeld. Daardoor kan het omgevingsplan een bestendiger kader vormen voor de beoordeling van initiatieven met meer bestuurlijke afwegingsruimte. Zo kun je de realisering en het gebruik van bedrijfsgebouwen koppelen aan een omgevingsvergunning met beoordelingsregels. Hoe groot mag een bedrijf zijn? Om welke soort bedrijvigheid gaat het? En zijn er woningen of andere kwetsbare functies in de omgeving die hinder kunnen ondervinden van de bedrijfsactiviteiten? Aan de hand van deze regels wordt bepaald of die vergunning wel of niet wordt verleend.

Met een bestemmingsplan moest je de uitvoerbaarheid van een dergelijke ruimtelijke ontwikkeling op voorhand helemaal hebben aangetoond en vervolgens op maat hebben vastgelegd. Onder de Omgevingswet kun je de daadwerkelijke realisering of uitwerking daarvan verschuiven naar de planuitvoering. Dat maakt dat er onder de Omgevingswet meer flexibiliteit mogelijk is.

De keuzes die hierin worden gemaakt, zijn afhankelijk van de beslissingen gemaakt in de omgevingsvisie.

Stap 2: de transitie naar ‘echt’ omgevingsplan

Als de Omgevingswet in werking treedt, is er nog geen sprake van een ‘echt’ omgevingsplan zoals dat met deze wet wordt beoogd. Om als gemeentebestuur toch meteen aan de slag te kunnen gaan, voorziet de Omgevingswet in een overgangsregeling. Op grond daarvan krijgt elke gemeente op het moment van inwerkingtreding van rechtswege direct een tijdelijk omgevingsplan. Dit is een omzetting van alle (ruimtelijke) regels uit verschillende, vervallen instrumenten zoals de vastgestelde bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Dit wordt aangevuld met door het Rijk opgestelde regels, ook wel de bruidsschat genoemd.

Het is belangrijk om te definiëren hoe deze transitieperiode eruit komt te zien en na te gaan waar dat tijdelijke omgevingsplan voor jouw gemeente uit gaat bestaan. Gemeentes hebben tot 2029 de tijd om het ‘echte’ omgevingsplan te realiseren, maar het is ook mogelijk om dit eerder in werking te laten treden. In eerste instantie verandert er dus niets bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zo is wat volgens het bestemmingsplan mogelijk was, ook toegestaan in het omgevingsplan. En wat niet paste in een bestemmingsplan is ook niet mogelijk op grond van het tijdelijke omgevingsplan. Met het tijdelijke omgevingsplan ontstaat er dus niet meer of minder ruimte voor activiteiten. Je moet het vooral zien als een hulpmiddel om met de nieuwe werkwijzen en procedures van de Omgevingswet te kunnen werken. Daarna is het aan gemeentes zelf om te bepalen welke regels ze over willen nemen of willen aanpassen.

Een instrument dat komt te vervallen, is de binnenplanse wijzigings- en uitwerkingsregeling die in veel bestemmingsplannen zijn opgenomen. Dit instrument kan onder de Omgevingswet niet langer ongewijzigd worden toegepast. Onder de Omgevingswet kan nog wel medewerking worden gegeven aan deze initiatieven, maar dan vallen zij onder de noemer van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit.

Sparren over de Omgevingswet? Laat je gegevens achter. Tekst loopt door onder formulier.

Stap 3: het in kaart brengen van regels van hogerhand

Bij het opstellen van het omgevingsplan moet rekening gehouden worden met instructieregels vanuit de provincie en het Rijk, vastgelegd in de provinciale omgevingsverordening en het Besluit kwaliteit leefomgeving. In hoeverre zijn deze regels van toepassing op jouw gemeente of delen daarvan? Denk hierbij bijvoorbeeld aan regels over geluid, geur en trillingen. Over deze onderwerpen moet je als gemeente regels opnemen in het omgevingsplan. Hiervoor zijn bepaalde basisnormen vastgesteld die  overgenomen kunnen worden. De mogelijkheid bestaat ook deze regels aan te passen, mits binnen een bepaalde bandbreedte. Die keuzes moeten echter wel worden onderzocht en gemotiveerd.

Dit vraagt best wat onderzoek en leeswerk. Zijn deze regels van toepassing in de gemeente waar je werkt, en zo ja, in welke delen? Sommige regels zijn slechts van toepassing op specifieke gemeentes of in een specifieke situatie. Denk aan regels over defensie of over geur.

Dit hoef je niet allemaal alleen te bedenken. Ga bijvoorbeeld in gesprek met de omgevingsdienst of provincie.

Stap 4: afweging van uitgangspunten

Nu er veel voorwerk is gedaan, moeten er nog een aantal belangrijke afwegingen worden gemaakt die bepalend zijn voor de invulling van het omgevingsplan. Daarvoor bestaan meerdere mogelijkheden.

Zo is er een onderscheid te maken tussen een functiegericht of een activiteitgericht omgevingsplan. Een functiegerichte benadering gaat uit van het groeperen van activiteiten rondom een bepaald gebruiksdoel. Functiegericht lijkt op een bestemming in de huidige werkwijze en kan het in de eerste instantie makkelijker maken om over het omgevingsplan na te denken. Bij een activiteitgerichte benadering wordt het omgevingsplan in essentie een verzameling regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Per activiteit worden in het plan normen of randvoorwaarden gesteld.

Laten we kijken naar wat nu de bestemming ‘wonen’ is. Binnen een functiegericht omgevingsplan wordt eerst de functie ‘wonen’ aan een bepaalde locatie of gebied toegekend. Vervolgens wordt in dat plan bepaald wat er binnen die woonfunctie aan activiteiten allemaal mogelijk is. Denk aan de bouw van een woning, bijgebouwen of andere bouwwerken, maar ook aan uitbreiding van een bestaande woning of het hebben van een bedrijf aan huis. Op die manier ontstaat per functie een cluster van met elkaar samenhangende activiteiten.

Bij een activiteitgericht omgevingsplan wordt meer uitgegaan van een meer een-op-een-relatie tussen een toegestane activiteit en een locatie. Dat betekent dat alle activiteiten – naast wonen – ook mogelijk zijn, wanneer deze als aparte activiteiten aan de betreffende woonlocatie zijn toegewezen. Een activiteitgericht plan kan voor één locatie dus voorzien in een reeks aparte activiteiten.

Een andere keuze die van belang is voor de indeling van het omgevingsplan is het onderscheid tussen een themagericht of een gebiedsgericht plan. Bij de eerste maak je per thema een stukje omgevingsplan voor de gehele gemeente. Voorbeelden van thema’s zijn bomenkap of geluid. Bij de tweede wordt de gemeente opgedeeld in verschillende deelgebieden en breng je in kaart wat daar speelt. Dit is vergelijkbaar met de verschillende bestemmingsplannen waar nu mee wordt gewerkt.

Tot slot moet je bepalen in hoeverre je de omgevingsvisie vanaf het begin verwerkt in het omgevingsplan. Het is de hoogste ambitie om de visie in één keer te vervlechten, maar dat is ook het meest ingewikkeld. Het is ook mogelijk om te kiezen voor een meer gefaseerde aanpak. Dan wordt de omzetting van het tijdelijke naar het volwaardige omgevingsplan gebaseerd op bestaand beleid en regels. De ervaring die tijdens de transitieperiode wordt opgedaan, kan vervolgens worden benut om het omgevingsplan verder uit te bouwen. Zo wordt de omgevingsvisie stap voor stap in het omgevingsplan verwerkt.

Conclusie

Zoals eerder is beschreven, zijn er veel zaken om over na te denken en keuzes over te maken. Er is niet één manier die de juiste is en dat maakt het opstellen van het omgevingsplan een flinke uitdaging. Aan de andere kant biedt deze werkwijze ook een bepaalde mate van vrijheid, die interessant is.

Ongeacht welke keuzes er gemaakt worden, biedt deze nieuwe wet mogelijkheden voor meer flexibiliteit en een andere mentaliteit. Met een functiegericht omgevingsplan kun je net zo veel flexibiliteit en afwegingsruimte realiseren als met een activiteitgericht omgevingsplan. De flexibiliteit zit ‘m niet in de vorm van het plan, maar in het feit dat de gemeente alles meer op hoofdlijnen regelt. Het is dus belangrijk om te voorkomen dat de vormgeving van het omgevingsplan te centraal komt te staan. Maak daarin met elkaar een keuze en richt je vervolgens op de inhoud.

Op de hoogte blijven van ons laatste nieuws? Schrijf je in voor de nieuwsbrief.